1.物質(zhì)支持。

第一，要為基層干部提供適當(dāng)物質(zhì)支持。2008年的“一號文件”提出要探索建立農(nóng)村基層干部激勵保障機制，逐步健全并落實村干部報酬待遇和相應(yīng)的社會保障制度；2009年的“一號文件”再次強調(diào)要以不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力平均收入水平確定村干部基本報酬，要逐步解決好村干部養(yǎng)老保障問題，以穩(wěn)定農(nóng)村基層干部隊伍。

第二，為基層黨組織提供物質(zhì)支持。2013年的“一號文件”指出要健全村級組織運轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)經(jīng)費保障機制；2014年的“一號文件”再次強調(diào)要建立穩(wěn)定的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障制度。從健全經(jīng)費機制保障到確立明確制度保障，這是中央政府對基層黨組織建設(shè)大力支持的結(jié)果，更是重視基層黨組織建設(shè)的體現(xiàn)。

2.人才支持。

基層黨組織要永葆青春，需要中青年人才持續(xù)不斷的加入。

第一，拓寬基層黨組織人才來源，注重從農(nóng)村知識青年、退伍軍人、外出務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民、農(nóng)村致富帶頭人，乃至大學(xué)生“村官”中培養(yǎng)選拔村級組織骨干力量。青年人才的加入直接影響基層黨組織的持續(xù)機制，從多領(lǐng)域選拔青年人才有利于基層黨組織全方位工作順利完成。

第二，注重加強基層黨組織的培訓(xùn)學(xué)習(xí)等，建設(shè)高素質(zhì)基層干部隊伍，尤其注重對基層干部能力的提升。一個優(yōu)秀的基層黨組織往往可以實現(xiàn)村莊的有序發(fā)展，這是中央政府多年整頓基層黨組織的成功實踐經(jīng)驗。因此，要持續(xù)加強基層黨組織干部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，以提升基層黨組織的戰(zhàn)斗力。

3.村民自治建設(shè)

村民自治是農(nóng)村基層民主治理的重要載體，2005年以來，它在“一號文件”中出現(xiàn)九次，這足見村民自治在基層社會治理中的重要性。目前，村民自治已經(jīng)成為億萬農(nóng)民政治生活中的一項基本權(quán)利和自己創(chuàng)造幸福生活的制度平臺，因而需要更加重視完善村民自治建設(shè)。

首先，村民自治建設(shè)要在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下進行。但這不影響村民自治在基層社會治理中發(fā)揮民主治理功能。得益于村民自治的建設(shè)，鄉(xiāng)村社會治理實現(xiàn)了從農(nóng)村基層黨組織的一元治理向多元治理轉(zhuǎn)型，這將極大促進農(nóng)村社會事業(yè)的繁榮發(fā)展。

其次，村民自治建設(shè)大大促進了鄉(xiāng)村社會的民主化進程。因為村民委員會成員是由群眾直接投票選舉產(chǎn)生，村委會干部需要對村民負(fù)責(zé)。因此，“一號文件”數(shù)次提出要發(fā)展和完善黨領(lǐng)導(dǎo)的村級民主自治機制，這是對村民自治可以保證群眾性民主治理的肯定。

最后，村民自治建設(shè)創(chuàng)新了鄉(xiāng)村社會治理機制。2014年-2018年的“一號文件”連續(xù)五年提出，健全和完善（創(chuàng)新）村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，并在有實際需要的地方開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點實踐。

當(dāng)然，從村民自治實現(xiàn)形式看，村委會下沉到自然村或者村民小組，可能更適宜于自治，有利于調(diào)動群眾參加村民自治的積極性。從政策上明確規(guī)定村民自治的建設(shè)可以下沉至自然村或者村民小組等更小的治理單位，這也是基層治理的一種創(chuàng)新，而探索不同情況下的村民自治有效形式，將是今后村民自治發(fā)展的方向之一。

4.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

從近幾年來的“一號文件”政策內(nèi)容看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了以下幾個步驟：首先，在城市郊區(qū)開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗，以探索如何創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)的管理和服務(wù)；其次，在有條件的地區(qū)搞好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點推進工作；最后，深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，即完善多元共治農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

2008年的“一號文件”提出，要創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)模式的內(nèi)容，而服務(wù)功能是農(nóng)村社區(qū)區(qū)別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的最大的特色之處。因此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點首推服務(wù)功能，之后是創(chuàng)新管理。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將引起鄉(xiāng)村社會向重視服務(wù)的治理模式轉(zhuǎn)型。

5.鄉(xiāng)村治理的多元化推進

2016年的“一號文件”提出，要完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。其實在鄉(xiāng)村社會，自20世紀(jì)80年代村民自治開始建設(shè)以來，鄉(xiāng)村治理早已不是基層黨組織治理的一元模式，多元化的治理主體不斷加入其中。

同時，在鄉(xiāng)村社會，諸如村務(wù)監(jiān)督委員會、民兵組織、共青團、婦聯(lián)、合作社等都在新農(nóng)村建設(shè)和社會治理中不斷發(fā)揮作用。近年來，農(nóng)村老年人協(xié)會組織、公益慈善類組織、社區(qū)紅白理事會等組織也在鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮越來越大的作用。

此外，歷年來“一號文件”多次號召動員全社會力量關(guān)心、支持和參與社會主義新農(nóng)村建設(shè)，如企事業(yè)單位、高校、志愿團體等外部力量，也可以視作鄉(xiāng)村治理多元化過程中的推動力。

除了鄉(xiāng)村治理主體多元化，其治理規(guī)則也在多元化：2015年的“一號文件”提出加強農(nóng)村法制建設(shè)，這是鄉(xiāng)村社會多元化治理重視法律治理規(guī)則的體現(xiàn)，而社會轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村治理需要法律規(guī)則和地方性治理規(guī)則共同發(fā)揮作用。毫無疑問，鄉(xiāng)村治理的多元化，不僅可以保證鄉(xiāng)村社會治理的科學(xué)性和民主性，而且對鄉(xiāng)村社會持續(xù)的穩(wěn)定繁榮將起到深遠(yuǎn)影響。

6.鄉(xiāng)村治理機制的創(chuàng)新

自《十一五規(guī)劃綱要建議》（2005）提出扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)以來，“一號文件”不斷關(guān)注鄉(xiāng)村社會治理機制創(chuàng)新的問題，這也是中央政府重視鄉(xiāng)村社會以治理解決“三農(nóng)”問題的新思路。2009年的“一號文件”欠缺對鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)新的內(nèi)容，是因為當(dāng)年遭受“金融危機”而不得不把工作重心移至經(jīng)濟上，這說明鄉(xiāng)村社會治理機制的創(chuàng)新要建立在農(nóng)村經(jīng)濟繁榮的基礎(chǔ)之上，即經(jīng)濟建設(shè)要為文化建設(shè)和政治建設(shè)做鋪墊。

2013年以來，“一號文件”再度持續(xù)提出重視創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制的問題，這一方面是十八大后新一代領(lǐng)導(dǎo)人的治國理政思路，另一方面是鄉(xiāng)村社會在面臨新問題時迫切需要創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制的需求的反映。此外，在鄉(xiāng)村社會治理機制創(chuàng)新方面，重視和推廣鄉(xiāng)村社會自身探索的成功治理模式也十分重要，如“四議兩公開”和“楓橋經(jīng)驗”等鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式。

政策展望

（一）完善鄉(xiāng)村社會治理相關(guān)法律

鄉(xiāng)村社會治理多元化是當(dāng)下和未來的趨勢，如基層農(nóng)村黨組織、村民自治、合作社等多元治理主體，但目前僅有《村組法》對村民自治做出比較完整的法規(guī)規(guī)定，而對其他治理主體尚缺乏相關(guān)法律文件。因此，為了規(guī)范發(fā)揮其他鄉(xiāng)村社會治理主體的功效，加快相關(guān)方面的立法顯得緊迫。

（二）規(guī)范并加大對鄉(xiāng)村社會治理組織的財政支持

2008年-2009年的“一號文件”提出為農(nóng)村基層干部增加報酬和建立社會保障，但這種物質(zhì)報酬和其他行業(yè)相比是較低的。首先，為了解決鄉(xiāng)村干部的生活之憂和穩(wěn)定農(nóng)村干部隊伍，需要較大幅度提高基層干部的酬勞。其次，應(yīng)加快解決村干部養(yǎng)老保障問題。最后，應(yīng)加大對村級組織的財政支持。

（三）加強鄉(xiāng)村社會治理的民主監(jiān)督機制

隨著村民自治不同形式的探索和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進，國家對農(nóng)村社會建設(shè)的支持力度越來越大，村莊和村民群眾的利益呈現(xiàn)多樣化。但是，在鄉(xiāng)村社會治理中，除村民自治有明確的民主化監(jiān)督機制外，其他治理活動的監(jiān)督機制往往不夠完善。而農(nóng)村基層民主的核心問題是民主監(jiān)督問題。因此，鄉(xiāng)村社會治理的民主監(jiān)督機制建設(shè)尤為重要，特別是多元共治主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村社會治理。

（四）繼續(xù)創(chuàng)新多元化鄉(xiāng)村社會治理機制

隨著城市化進程的不斷推進，農(nóng)村社會的治理問題也在不斷發(fā)生變化，只有不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理機制，才可以達(dá)到良好的治理效果。十九大報告也強調(diào)要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。因此，鄉(xiāng)村社會只有不斷創(chuàng)新和探索多元化治理機制，才能解決“三農(nóng)”問題出現(xiàn)的新情況。

（五）挖掘鄉(xiāng)村社會內(nèi)部治理資源

2016年-2017年，“一號文件”連續(xù)提出要培育與社會主義核心價值觀相契合、與社會主義新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的優(yōu)良家風(fēng)、文明鄉(xiāng)風(fēng)和新鄉(xiāng)賢文化。我國農(nóng)村歷史悠久，素來存在多種多樣的治理資源，傳統(tǒng)治理規(guī)則頗為豐富。所以，推進鄉(xiāng)村社會振興和治理創(chuàng)新，可以挖掘鄉(xiāng)村社會中有益的治理資源，充分挖掘鄉(xiāng)村德治和自治等民間傳統(tǒng)的現(xiàn)代治理價值。

（六）制定優(yōu)惠政策鼓勵和引導(dǎo)青年人才加入鄉(xiāng)村社會治理

十九大報告中鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出要培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍，這一方面需要針對性地制定有本地青年加入的政策，鼓勵他們積極參與家鄉(xiāng)的建設(shè)和治理，另一方面要修訂針對大學(xué)生“村官”參與村莊治理和發(fā)展的可持續(xù)方案，為學(xué)有所長、愿意獻身基層的大學(xué)生“村官”到基層就業(yè)提供便利。

改革開放以來，在1982年-1986年、2004年-2018年期間，中共中央、國務(wù)院先后發(fā)布了20個以“三農(nóng)”為主題的“一號文件”。這些“一號文件”雖然沒有系統(tǒng)性地發(fā)布鄉(xiāng)村治理政策，但也是根據(jù)中國“三農(nóng)”問題實踐發(fā)展而制定的改善鄉(xiāng)村治理狀況的重要文件。

本文以中央發(fā)布的20個“一號文件”為研究對象，全面梳理了“一號文件”有關(guān)鄉(xiāng)村治理政策的演變軌跡與關(guān)注重點，旨在國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，找出鄉(xiāng)村治理的政策走向，以探索鄉(xiāng)村社會治理的有效機制，提升政府解決“三農(nóng)”問題的有效性。

從20年中央一號文件看鄉(xiāng)村治理政策變遷

“一號文件”關(guān)于鄉(xiāng)村治理不同時期側(cè)重點的演變

01鄉(xiāng)村治理主體的演變

由一元治理到多元治理

通過對比歷年的“一號文件”發(fā)現(xiàn)，我國的鄉(xiāng)村治理主體經(jīng)歷了由一元治理到多元治理的轉(zhuǎn)變過程。

在1982年-1986年的“一號文件”中，鄉(xiāng)村治理的主體是單一的農(nóng)村基層黨組織，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制和政治體制改革的推進，農(nóng)村黨組織和生產(chǎn)隊的關(guān)系已經(jīng)處在變革中。

1987年，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村組法》）頒布后，村民委員會在鄉(xiāng)村普遍建立，它是群眾性民主自治組織，其目的是保障農(nóng)村村民自治，這意味著鄉(xiāng)村社會加入了新的治理主體。

一方面，歷年的“一號文件”都提出要始終堅持加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)；另一方面，從2005年起，“一號文件”多次提出要“健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機制”。

2008年“一號文件”首次提出要創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理，優(yōu)先在城市郊區(qū)開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實驗工作，這是一種新型的以服務(wù)為導(dǎo)向的農(nóng)村社區(qū)管理模式，將會引起鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變。

2013年和2014年的“一號文件”提出，要加強合作社的黨建工作，使合作社成為改善鄉(xiāng)村治理機制的抓手之一。

鄉(xiāng)村社會的治理主體，除農(nóng)村基層黨組織和村民委員會外，還有共青團、婦聯(lián)、民兵組織、合作社和社區(qū)紅白理事會等。鄉(xiāng)村社會的多元治理，不是一個治理主體一家獨大，多元共治不是政府退出，不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、強政府、大社會”的共同治理模式。這既是創(chuàng)新完善鄉(xiāng)村治理機制的需要，也是適應(yīng)我國廣大農(nóng)村社會內(nèi)部差異性治理的要求。

02鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的定位演變

1.重視生產(chǎn)隊及其權(quán)力關(guān)系調(diào)整。

20世紀(jì)80年代初，我國農(nóng)村體制改革快速推進，農(nóng)村經(jīng)濟上從計劃經(jīng)濟性質(zhì)的生產(chǎn)隊生產(chǎn)向商品經(jīng)濟性質(zhì)的承包到戶生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，相應(yīng)地，1982年-1986年的“一號文件”對農(nóng)村經(jīng)濟生產(chǎn)和權(quán)力關(guān)系做出調(diào)整。

其中，1982年和1985年的“一號文件”分別是《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》和《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》，要求農(nóng)村基層黨組織抓好農(nóng)村經(jīng)濟生產(chǎn)，做好管理協(xié)調(diào)工作。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上去后，生產(chǎn)關(guān)系也要相應(yīng)調(diào)整，緊接著就是農(nóng)村權(quán)力關(guān)系調(diào)整，典型的是分田到戶后生產(chǎn)隊隨之解體，代之的是村民自治形式的基層民主權(quán)力建設(shè)。這也是當(dāng)時一直強調(diào)的物質(zhì)文明和精神文明一起建設(shè)的要求和體現(xiàn)。

在2004年“一號文件”之前，尤其是20世紀(jì)90年代，為解決逐步加劇的“三農(nóng)”問題，建設(shè)農(nóng)村民主關(guān)系、理順干部和農(nóng)民關(guān)系成為化解“三農(nóng)”問題的有力選擇。綜合來看，2004年“一號文件”發(fā)布之前的近二十年，鄉(xiāng)村治理的重點是生產(chǎn)關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整。

2.重視農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)。

2004年的“一號文件”是中央政府事隔18年后再度將“三農(nóng)”問題回歸政策熱點，并且把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，這也反映了20世紀(jì)90年代以來“三農(nóng)”問題的嚴(yán)峻形勢。

針對農(nóng)民增收困難、糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入增長低于全國平均水平和城鄉(xiāng)收入差距仍然不斷擴大等問題，中央政府從農(nóng)村公共事業(yè)入手，大力興辦農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)民增收和解決“三農(nóng)”問題提供思路。

在這一時期，農(nóng)村公共事業(yè)的建設(shè)不僅僅局限于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還包括農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村道路交通乃至人居環(huán)境等多個方面，從比較全面的角度入手推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善，以期實現(xiàn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而解決“三農(nóng)”問題。

3.重視農(nóng)村社會治理。

2007年的“一號文件”首次提出要創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制機制，2008年則提出要探索鄉(xiāng)村有效治理機制，2009年受“經(jīng)濟危機”的影響暫時擱置農(nóng)村社會的治理問題，2010年的“一號文件”再度提出完善符合國情的農(nóng)村基層治理機制，此后數(shù)年“一號文件”對農(nóng)村社會治理的關(guān)注度持續(xù)升溫。

2014年-2017年的“一號文件”連續(xù)四年強調(diào)，要探索不同情況下村民自治的有效形式，這是中央政府重視鄉(xiāng)村社會治理問題的直接表現(xiàn)。而“三農(nóng)”問題不再單純是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，也是鄉(xiāng)村社會的治理問題，這是從農(nóng)村工作的多年實踐中得出的。

自2013年起，“一號文件”多次提出要完善和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制，推動農(nóng)村社區(qū)化管理，2016年提出要完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村社會重視治理創(chuàng)新，與十八大以來國家層面要實現(xiàn)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相一致。

2018年的“一號文件”提出要構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，堅持自治、法治、德治相結(jié)合，具體從加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、深化村民自治實踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平和建設(shè)平安鄉(xiāng)村五方面部署建設(shè)。

“一號文件”關(guān)于鄉(xiāng)村治理政策的關(guān)注重點

01村民自治法律的完善與落實

2005年以來的“一號文件”，先后有九次提到健全或者探索村民自治建設(shè)的問題。“一號文件”持續(xù)強調(diào)村民自治建設(shè)，既說明農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治在農(nóng)村民主建設(shè)中的重要作用，也說明《村組法》完善與落實的艱辛歷程。

20世紀(jì)80年代初，廣西宜山和羅城等地的農(nóng)民自發(fā)成立了村民委員會，其良好的自治效果引起了國家的高度重視，但是各地村民自治組織形式不一，其定位目的也不盡相同，因此，國家需要盡快制定一部引導(dǎo)、支持和規(guī)范村民自治的法律。至1987年11月，全國人大常委會制定通過《村組法（試行）》，規(guī)定村民委員會是村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，這為村民委員會的建設(shè)提供了法律依據(jù)。

村民自治經(jīng)過十余年實踐后，1998年《村組法》正式修訂通過；2010年，全國人大常委會再次修訂完善《村組法》，這既是在法律上進一步完善村民自治制度，也是對村民自治的實踐治理效果的肯定。

2013年以來，“一號文件”提出要不斷加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，在地方上，全國多地都在探索適合本地區(qū)的村民自治有效形式，這會導(dǎo)致農(nóng)村社會治理出現(xiàn)新的模式。換句話說，各地探索和創(chuàng)新村民自治的實踐形式，將會與現(xiàn)行《村組法》的規(guī)定再次出現(xiàn)張力，而國家法律也需要為村民自治新形式的出現(xiàn)留出空間。為了更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的治理創(chuàng)新，解決好村民自制規(guī)章與國家法的沖突與矛盾，必須協(xié)調(diào)好國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會之間的關(guān)系，而《村組法》也將會再一次地修訂完善。

02基層黨組織建設(shè)

農(nóng)村基層黨組織是落實中央政府農(nóng)村政策、做好“三農(nóng)”工作的重要組織基礎(chǔ)。歷年來的“一號文件”都涉及加強基層黨組織的內(nèi)容，這是鞏固和加強黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的需要。基層黨組織對農(nóng)村工作把握處理的程度，直接影響到鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展，也是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和實施鄉(xiāng)村振興的根本保證。因此，黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，基層組織建設(shè)只能加強，不能削弱。加強基層黨組織建設(shè)，不僅要開展整頓黨風(fēng)黨紀(jì)等建設(shè)，始終堅持為人民服務(wù)，同時，也要為基層黨組織建設(shè)提供物質(zhì)支持和人才支持。